Hlavní navigace

Metodiky nejsou svatý text, špatně připravené zákony se teď vrací jak bumerang

Daniel Morávek

[KOMENTÁŘ] Postup ministerstva financí, které píše zákony obecně, nic v nich pořádně nedefinuje a vše pak upravuje metodikou, začíná naštěstí narážet.

Doba čtení: 6 minut

Soudy v poslední době opakovaně judikují, že metodika není nad zákon, že zákon musí být konkrétní a ve sporech se přiklání na stranu podnikatelů. Znění zákona by mělo být pro adresáty norem jasné, říkají soudy a upozorňují, že mnohdy tomu tak není.

Postup „vše vyřeší metodika“ začíná narážet

Jak už před více než rokem a půl upozorňoval i server Podnikatel.cz, hlavně ministerstvo financí si oblíbilo postup, kdy sepisuje zákon značně vágně, nic v něm pořádně nenadefinuje a následně se vše teprve řeší metodikou finanční správy. Až v ní bývá dovysvětleno, co přesně vlastně jednotlivá ustanovení zákona znamenají a nezřídka jsou i jednotlivé paragrafy obsahově zúženy či vyloženy po svém.

Pro ministerstvo a finanční správu sice jde o velmi „příjemný“ postup, pro podnikatele je však katastrofou. Jednak totiž pořádně nevědí, co jim schválený zákon přesně přináší, a jednak nemají jistotu, že se metodika ze dne na den nezmění a vše nebude zase jinak. Ať už Ústavní soud (ÚS), Nejvyšší správní soud (NSS) či podřízené soudy ale opakovaně judikují, že metodika není nad zákon, že zákon musí být konkrétní a ve sporech se přiklání na stranu podnikatelů.

Znění zákona musí být adresátům jasné

Na začátku srpna například NSS zrušil rozhodnutí finančního úřadu o uzavření provozovny podnikatelce, která neměla žádné pokladní zařízení umožňující evidování tržeb. Problém byl v tom, že podnikatelka nebyla v provozovně a rozhodnutí o uzavření provozovny jí bylo doručeno až za necelé dva týdny. Provozovna však byla uzavřena hned pří místním šetření.

Jak upozornil NSS, zákon o evidenci tržeb neupravuje institut rozhodnutí ani fáze existence rozhodnutí, tedy především okamžik vydání rozhodnutí, oznámení rozhodnutí, právní moci a vykonatelnosti rozhodnutí. Jediné, co zákon řeší, je poslední fáze, tedy výkon rozhodnutí. V případě účinnosti je tak nutné vycházet z daňového řádu, což obsahuje i § 33 zákona o evidenci tržeb, ve kterém je uvedeno, že „nestanoví-li tento zákon jinak, postupuje se při řízení a jiném postupu týkajícím se evidence tržeb podle daňového řádu s výjimkou přestupků.“

Postup finančního úřadu byl tak nezákonný, jelikož rozhodnutí je vykonatelné až tehdy, kdy je doručeno adresátovi. Pokud se tak rozhodnutí nepodaří doručit již při místním šetření v provozovně, musí správce daně rozhodnutí doručit jinou cestou a do té doby může podnikatel v provozovně pokračovat v činnosti.

NSS také zkritizoval, jakým způsobem je napsán samotný zákon o evidenci tržeb. Pokud chtěl zákonodárce prolomit obecné pravidlo obsažené v daňovém řádu, že pro výkon rozhodnutí je nezbytné, aby se toto rozhodnutí stalo účinným, měl to v zákoně o evidenci tržeb výslovně uvést. (…) Soud nemůže svým výkladem nahrazovat nedostatečnou právní úpravu, která nepřesně vyjadřuje úmysl zákonodárce, o němž jsou navíc v tomto případě pochybnosti. Znění zákona by mělo být pro adresáty norem jasné, napsal NSS v rozsudku.

Čtěte více: Uzavření provozovny kvůli #EET? Nejprve vám musí doručit rozhodnutí, určil soud

Metodika musí naplňovat zákon

Podobná výtka ze strany soudu byla vydána i letos na jaře v souvislosti s kontrolním hlášením. Krajský soud v Ostravě tehdy zrušil rozhodnutí finančního úřadu, který odmítl prominout pokutu u kontrolního hlášení ve výši 50 tisíc Kč. Podle metodického pokynu totiž mohla být za období roku 2016 prominuta obecně maximálně 2 pochybení vztahující se k plnění povinností u kontrolního hlášení zakládající vznik pokuty. Další pokuty pak lze odpustit jen v případě, že se jedná o jeden z „ospravedlnitelných důvodů“, které jsou vyjmenovány v metodice. Vzhledem k tomu, že daňovému subjektu již byly v daném roce prominuty dvě pokuty za nepodání kontrolních hlášení za 1. a 2. čtvrtletí 2016 v celkové výši 100 000 Kč a žádný jiný ospravedlnitelný důvod uvedený v metodickém pokynu nenastal, úřad žádost zamítl.

Jak však upozornil soud, v § 101k odst. 2 jen uvádí, že “správce daně může zcela nebo zčásti prominout pokutu, pokud k nepodání kontrolního hlášení došlo z důvodu, který lze s přihlédnutím k okolnostem daného případu ospravedlnit“. O žádném taxativním výčtu ospravedlnitelných důvodů není v zákoně ani slovo, přesto finanční správa vytvořila metodiku, kde přesný seznam sepsala.

Sotva však lze akceptovat, aby interní pokyn stanovil taxativní výčet všech okolností, které lze podřadit pod pojem „ospravedlnitelný důvod“ a předem tak reagoval na každou konkrétní skutkovou situaci, která může nastat, a současně aby bylo možné jakékoliv jiné daňovým subjektem uplatněné důvody odmítnout s pouhým konstatováním, že nejsou v tomto taxativním výčtu uvedeny, vysvětlil v rozsudku soud a dodal, že nejde jen o to, zda interní pokyn je či není v přímém rozporu s právními předpisy, ale také zda aplikace pokynu v konkrétním případě plně naplňuje příslušné zákonné ustanovení.

Čtěte více: U pokut u kontrolních hlášení nepostupují úřady správně, metodika není nad zákon

Ústavní soud vytkl u kontrolních hlášení neurčité vymezení

Jak zákon o evidenci tržeb, tak zákon o DPH navíc v posledních letech upravoval i Ústavní soud. U kontrolních hlášení zrušil soud mimo jiné paragraf, který určoval, že „v kontrolním hlášení je plátce povinen uvést předepsané údaje potřebné pro správu daně.“ V samotném zákoně ani v jiných právních předpisech však nebyly tyto údaje nijak specifikované a bylo tak na svévoli finanční správy, jak je konkretizovala v elektronickém formuláři kontrolního hlášení.

Přestože vláda tvrdila, že tyto údaje by mohl správce daně požadovat po každém plátci samostatně i bez specifické povinnosti podat kontrolní hlášení, ÚS její argumentaci neuznal. Podle soudu totiž plátci musí podávat kontrolní hlášení bez vyzvání a uvádět v něm údaje dle aktuální podoby formuláře. Tento formulář tak získává podobu jakéhosi podzákonného předpisu, který neurčitému okruhu adresátů ukládá konkrétní povinnosti. A protože povinnosti jsou v zákoně vymezeny velmi neurčitě a široce, jejich konkretizace je na ministerstvu financí.

Ústavní soud proto dospěl k závěru, že zákon musí blíže vymezit alespoň okruh údajů, které musí plátce sdělovat. To nevylučuje případné zákonné zmocnění ke stanovení konkrétních jednotlivých údajů ministerstvem financí. Avšak muselo by se tak stát formou právního předpisu. Jen tak je možno zajistit pro plátce předvídatelnost údajů, které po nich bude stát požadovat, uvedl ÚS v nálezu.

První reakcí ministerstva bylo, že novelu dělat nebude. Tato reakce navíc přišla až po dvou měsících od zveřejnění nálezu soudu. O několik měsíců později si pak ministerstvo svůj postup rozmyslelo a předložilo přílepek k zákonu o platebním styku. Ten nakonec nabyl účinnosti na konci loňského roku a v zákoně se nyní nachází okruh údajů, které může finanční správa v kontrolním hlášení požadovat. Podle některých odborníků jsou však i nynější paragrafy nedostačující, jelikož vymezení údajů o uskutečněných a přijatých zdanitelných plnění je příliš široké.

Čtěte více: Úprava kontrolního hlášení se nakonec stihla, zákon vyšel ve Sbírce

I u EET zasahoval Ústavní soud

Také v případě EET se škrtalo. Vláda měla původně moct stanovit nařízením, že některé tržby lze evidovat ve zjednodušeném režimu, některé tržby vyloučit úplně a rozšířit seznam dočasně vyloučených tržeb. Tuto možnost však shledal ÚS jako protiústavní a příslušné paragrafy zrušil. Proti excesivnímu (či až absurdnímu) výkladu i aplikaci výše citovaných zmocnění tak zákon sám neobsahuje žádné mechanismy a omezení bránící ve svém důsledku např. tomu, aby to bylo až nařízení vlády, které stanoví, jaké tržby budou evidovány a v jakém režimu. Takový přístup však není přípustný. Musí být primárně definováno zákonem, na koho povinnost evidence dopadá a v jakém rozsahu, uvedl soud.

WT100 tip v článku Dolejšová

Čtěte více: Ústavní soud zrušil #EET na platby kartou a také náběh 3. a 4. vlny

Způsob tvorby regulací a požadavků na podnikatele, který ministerstvo a finanční správa začaly aplikovat v posledních letech, tak naštěstí začíná narážet na zeď zvanou soudy. Na ně se podnikatelé zatím stále mohou spolehnout. Snad se ministerstvo poučí a začne zákony připravovat podrobněji a přesněji a snad se poučí i úřady, které začnou připravovat metodiky dle samotného zákona a nikoli, jak se jim to hodí.